Participación social y participación ciudadana

Por lo general se distingue la participación política de la participación social. Esta última estaría referida a acciones coordinadas que no tiene el propósito o que de hecho, no interactúan con el Estado (Cunill 1991:170). Una subespecie de participación social sería la participación comunitaria, esto es, acción colectiva limitada a la organización de iniciativas de autoayuda y solidaridad en la base social. Siguiendo a Felipe Hevia, el núcleo de la participación ciudadana estaría reservado a su relación con la esfera pública estatal. La participación ciudadana se define centralmente como un tipo de acción política que “expresa, con múltiples sentidos, la intervención directa de los agentes sociales en actividades públicas”. De un modo más simple puede ser entendida como un conjunto de formas de inclusión de la ciudadanía en procesos decisorios, incorporando sus intereses particulares (no necesariamente “individuales”) en el marco de determinadas temáticas.

Hevia ha recogido otra categorización para comprender las formas de participación ciudadana institucionalizada en América Latina. Describe el concepto de interfaz señalando que un interfaz puede entenderse como una entidad o institución compleja, organizada por intencionalidades y relaciones entrelazadas en que se actualiza una pugna de intereses eventual o explícitamente incompatibles. Por ello, es también un espacio de conflicto, a veces de visiones globales, paradigmáticas. En un interfaz, el poder actúa como configurador de relaciones estratégicas y significativas, permanentes e inestables.

Los interfaces pueden ser netamente estatales (entre organismos estatales) o netamente sociales (entre actores de la sociedad civil). También pueden ser interfaces socio-estatales (ISE); es decir aquellos “donde para la existencia de los mecanismos se necesite explícitamente la presencia de actores sociales y estatales (consejos, comités, juntas, cabildos abiertos, etc.)”. Estas entidades se definen, entonces, “más por la negociación, el conflicto y la representación de diversos proyectos que por la colaboración”.

En la institucionalidad legal los interfaces socio-estatales pueden orientarse, por una parte, a la formulación de intereses particulares en las políticas públicas, como los cabildos abiertos, consejos consultivos, asambleas ciudadanas, ejerciendo una función de representación de interés, básicamente a nivel consultivo.

Por otra parte, los interfaces pueden orientarse a la cogestión en la prestación de servicios públicos. Se trata de una participación cogestiva, que amplía su rango de influencia no sólo a la provisión de servicios públicos, sino también a la planeación control y ejecución de políticas públicas generales, competiéndole explícitamente funciones decisorias. Sobre esta base conceptual, diversos organismos y mecanismos contemplados en la institucionalidad legal chilena que se revisa a continuación podrían ser categorizados como interfaces socio-estatales, si bien como veremos, en la mayoría de los casos, sólo para representar la opinión y los intereses particulares en un entorno de hegemonía gubernamental o, al menos política.

Participación ciudadana en el sistema de evaluación de impacto ambiental

La ley distingue entre proyectos que deben someterse a un estudio de impacto ambiental (EIA) de aquellos que simplemente deben entregar una declaración de impacto ambiental. En términos generales, los primeros son los más grandes, complejos y con mayor riesgo de afectar el medio ambiente. La ley estableció un mecanismo de participación ciudadana sólo respecto de los proyectos sometidos a estudios de impacto ambiental. No parece haber razones valederas para esta limitación; más bien puede pensarse que se ha perdido una oportunidad para que las autoridades ambientales se apoyen en la ciudadanía para una adecuada fiscalización del proceso de evaluación de proyectos a los que solamente se exige una declaración de impacto ambiental. En estos casos, la eventual participación se restringe a la información disponible en el proceso de publicación, pero no existe acceso a la documentación acompañada por el proponente ni la oportunidad formal para presentar observaciones. La participación ciudadana se manifiesta en diversos niveles: En primer lugar, el derecho a la información, que se cumple con la obligación legal que pesa sobre el proponente de publicar a su costa un extracto del proyecto o actividad sometida a una evaluación de impacto ambiental, tanto en el Diario Oficial como en un periódico de circulación nacional o regional, según corresponda (art. 27).

El proyecto sujeto a estudio, más copia del extracto, deben ser remitidos por la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) o por la respectiva Comisión Regional de Medio Ambiente (COREMA) a los Municipios en cuyo ámbito comunal se realizarán las obras o actividades del proyecto para su adecuada publicidad (art.31).

Las organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, por intermedio de sus representantes, y las personas naturales directamente afectadas, podrán imponerse del contenido del estudio y de los documentos acompañados (art.28) Los interesados pueden solicitar a su costa la reproducción parcial o total del ejemplar que se encuentra a disposición de la ciudadanía en los lugares que indica la publicación. Se excluyen de la publicidad los antecedentes técnicos, financieros y otros que, a petición del interesado, estimare necesario sustraer del conocimiento público por razones de confidencialidad comercial o industrial o proteger propiedad industrial.

Las personas y organizaciones habilitadas pueden ejercer el derecho a opinar, mediante las observaciones fundadas que pueden hacer al proyecto o actividad sometido a estudio de impacto ambiental. Tales observaciones deben hacerse llegar a la CONAMA o a la COREMA respectiva, según corresponda, en el plazo de sesenta días contado desde la publicación del respectivo extracto. El reglamento de la Ley establece las formalidades mínimas que deben cumplir las observaciones.

La autoridad administrativa tiene la obligación de ponderar, en los fundamentos de su resolución, las observaciones formuladas y notificar –por carta certificada, o mediante avisos si fueren muchas personas o entidades- a quienes los hubieren hecho. “Ponderar” significa analizar, sopesar, atender a algo; no consiste necesariamente en un análisis exhaustivo sino sólo dejar constancia que tales argumentos y antecedentes fueron considerados en la decisión. Consecuentemente, las observaciones que formule la comunidad no son vinculantes para la autoridad, que cumple únicamente con tenerlas en cuenta al dictar su resolución.

El derecho a participar se ejerce también a través de un mecanismo o recurso específico de reclamación cuando la autoridad ambiental no cumple con su deber de ponderar debidamente las observaciones formuladas oportunamente. Se trata de un recurso jerárquico que se debe presentar en el plazo de quince días hábiles ante el superior jerárquico de la autoridad que dictó la resolución o acto administrativo que se impugna y cuya invalidación o modificación se persigue.

Es un recurso administrativo muy limitado pues sólo es procedente cuando la autoridad no hubiere “ponderado” las observaciones formuladas, sin que quepa impugnar la resolución en otros aspectos, en cuestiones de fondo o en su globalidad. Además no existe reclamo alguno que se pueda deducir contra la resolución que se pronunció sobre el reclamo, recurso que sí tiene el proponente en caso de rechazo del estudio de impacto ambiental por la autoridad ante la justicia ordinaria. 

Ley de Juntas de Vecinos y demás Organizaciones Comunitarias (Ley 19.418 DE 1995 y modificaciones)

Uno de los pocos ámbitos donde existe una cierta estructura legal sistemática que podría ser vinculada a la participación ciudadana, si bien con notables insuficiencias, es el ámbito local o comunitario. En efecto, de acuerdo a la ley, las Juntas de Vecinos y demás organizaciones comunitarias están llamadas a expresar la participación de la ciudadanía en el nivel territorial más inmediato y cercano, constituido por la comuna o Municipio y, en niveles micro locales, por las denominadas unidades vecinales.

Sin embargo, la principal característica de esta normativa es que suscribe una visión privatista de las organizaciones vecinales y comunitarias. Como señaló el Tribunal Constitucional en su sentencia núm. 126 del 14 de Mayo de 1991 –que declaró inconstitucional la norma del proyecto de ley de juntas de vecinos que sólo permitía la existencia de una Junta de Vecinos en cada unidad vecinal- las Juntas de Vecinos son “organismos de representación de las personas y no de gobierno comunal”. De esta manera se zanjó la controversia entre el Gobierno de la Concertación que postulaba una noción de organizaciones vecinales heredera de la concepción de la primera Ley de Juntas de Vecinos 16.880 de 1968, dictada bajo el gobierno de Frei Montalva, que reconocía a las juntas de vecinos una función rectora en los asuntos comunitarios y una injerencia en la estructura municipal. Bajo el gobierno militar esta ley se mantuvo “en suspenso” designándose los dirigentes locales por la Intendencia regional y solamente en vísperas de su término en 1989, se derogó y reemplazó por una ley de organizaciones comunitarias que liberalizó y neutralizó la tradición de cooperación y gestión comunal que las juntas de vecinos tenían desde principios del siglo XX y que habían sido reconocidas por la Ley 16.880.

De todos modos, la actual legislación reconoce a las juntas de vecinos como vehículo de expresión de los múltiples intereses de las personas, aunque les resta toda significación como espacios de participación política o pública. La ley sobre junta de vecinos responde al concepto de un orden político en que los individuos por si mismos o en conjunto con otros, como titulares de derechos, interactúan con el Estado que, en sus distintos niveles, es el único ente dotado de atribuciones políticas.

De acuerdo con la Ley 19.418, las Juntas de Vecinos tienen por objeto promover el desarrollo de la comunidad, defender los intereses y velar por los derechos de los vecinos y colaborar con las autoridades del Estado y de las municipalidades (art. 2º Letra B). Se les prohíbe además, perseguir fines de lucro y realizar actividades de proselitismo político o religioso, entendiéndose el vocablo “político” en el sentido de partidista.

En el artículo 42, se especifica el objetivo de las juntas de vecinos al señalar que persiguen “la integración, la participación y el desarrollo de los habitantes de la unidad vecinal”. Los medios otorgados, consisten en instancias concretas y acotadas al interés vecinal del ejercicio del derecho de petición que la Constitución reconoce a toda persona. El único elemento que contribuye a generar un espacio propio de participación, es la atribución legal conferida a la organización vecinal de la representación de los vecinos, pero esta característica pierde gran parte de su fuerza constitutiva de un espacio público participativo, si se tiene en cuenta el marco de fraccionamiento y dispersión de la organización vecinal. En efecto, si existen, ya no se representa a los vecinos, entendidos como miembros de una comunidad territorial, sino sólo a aquellos que forman parte de la organización respectiva.

En cuanto a las funciones que la ley les asigna, el artículo 43 en sus cuatro numerales, cada uno con sus respectivas letras, éstas son omnicomp0rensivas. A nivel vecinal, se les recomienda promover los derechos de las personas, desarrollar el espíritu de comunidad, cooperación y respeto a la diversidad, velar por la integración social de los más necesitados, promover el progreso urbanístico y la buena calidad de los servicios públicos.

Se puede afirmar que existe un claro desequilibrio entre las funciones asignadas y la concepción institucional de las Juntas de Vecinos como simples asociaciones de individuos, que no tienen participación significativa en la definición, conducción y ejecución de las políticas públicas al nivel que les es propio: el comunal y vecinal. Si revisamos los verbos empleados para describir la participación de las juntas abundan los “emitir opinión” “colaborar con la autoridad” “propender a” “proponer” y “conocer”.

Dentro de este panorama sólo la institución del Fondo de Desarrollo Vecinal (art. 45), abierto a las juntas de vecinos, implica un cierto espacio de participación autónoma y significativa para éstas, si bien la Ley de Municipalidades no hace exigible la provisión de este fondo en la aprobación del presupuesto municipal.

Por su parte, las organizaciones comunitarias funcionales tienen por objeto (art.2º letra d) representar y promover valores e intereses específicos de la comunidad dentro del territorio de la comuna y están sujetas a las mismas prohibiciones que las Juntas de Vecinos; aunque la ley las concibe en un rol de relativa menor importancia, incluso como instrumentos aptos para conseguir los fines señalados a estas últimas (Ver art. 43 núm. 1 letra a). En la práctica, el estatuto de la organización funcional ha sido útil para dar cobertura jurídica a múltiples expresiones asociativas emergentes, cuya vitalidad muchas veces contrasta con la realidad estática y carente de convocatoria de las juntas de vecinos más tradicionales.

Por definición, las juntas de vecinos son asociaciones voluntarias; nadie puede ser obligado a pertenecer a ellas ni nadie puede ser impedido de retirarse. Funcionan sobre una base igualitaria o de no discriminación, pues a nadie, que reúna los requisitos legales o estatutarios, se le puede negar acceso. Los mismos principios rigen respecto de las organizaciones comunitarias funcionales. La ley dispone (art.5º inc. 3º) que sólo se podrá pertenecer a una Junta de Vecinos, lo cual limita la función representativa de los vecinos en las juntas.